關于整合提升全省各類開發區（園區）的指導意見

（征求意見稿）

全省開發區（園區）是支撐我省開放創新發展的重要載體，為解決當前存在的數量多、規模小、能級弱、管理散等突出問題，充分發揮開發區（園區）產業和制度優勢，根據國務院推進開發區創新提升有關文件精神和省委省政府決策部署，特制定本指導意見。

本指導意見所指的各類開發區（園區），包括國家級經濟技術開發區、國家級高新技術產業開發區、海關特殊監管區、省級大灣區新區、省級經濟開發區、省級高新技術產業園區、省級工業產業園區、省級產業集聚區和市縣自行設立的各類園區。

一、指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，貫徹落實黨的十九大和省委十四屆六次全會精神，牢固樹*發展理念，堅持“八八戰略”再深化、改革開放再出發，聚焦高質量、競爭力、現代化，聚力系統性重構、創新性變革，借鑒特色小鎮發展理念，以“一個突破、兩個提升、四個一批”為路徑，破除僵化理念、重構體制機制、砍掉過多平臺、壓實主業主責，形成功能布局合理、主導產業明晰、資源集約高效、產城深度融合、特色錯位競爭的全省開發區（園區）體系，成為支撐我省高水平開放、高質量發展和現代化建設的重要載體，為浙江建設“重要窗口”提供有力的平臺支撐。

二、發展目標和路徑

（一）主要目標

到2021年，圍繞“立好體制、配優隊伍、建強園區”等目標，引導各地大幅度壓縮省級以下平臺數量，大力度精簡園區管理機構及人員隊伍。全省開發區（園區）由現在的1010個整合到150個以內（不含轉型提升的特色小鎮、小微企業園等），并在總量控制前提下實行動態管理。大幅度精簡開發區（園區）管理機構，數量縮減60%以上。建立激勵競爭的干部人事制度，全面推行“扁平化”“大部門制”管理機構，全省開發區（園區）管理人員數量縮減30%以上。整合培育2-3家具有較強運營能力和資本實力并具有新型運營模式的運營平臺。開發區（園區）與屬地政府職能邊界更加清晰，空間范圍更加科學合理，加快形成便捷高效、穩定透明、公平競爭的營商環境，努力建成以高能級戰略平臺創建為引領、國家級和省級開發區（園區）為支撐的高質量發展平臺體系。

到2025年，釋放開發區（園區）整合提升效應，加快集聚一批成長性高、引領性強的大企業、大項目、大產業，打造“互聯網+”、生命健康、新材料三大世界科技創新高地，支撐形成若干世界一流先進制造業集群和一批行業領軍企業。打造20個左右高能級戰略平臺；提升國家級經濟技術開發區對外合作水平和產業發展質量，力爭進入全國前30位的5家，其中進入前20位的4家、前10位的2家；推動國家級高新區科技與經濟深度融合，力爭進入全國前30位的3家、前10位的2家。

（二）推進路徑

按照“一個突破、兩個提升、四個一批”的要求，推進全省開發區（園區）整合提升。

突破體制機制。破解平臺“碎片化”難題，推行“黨工委（管委會）+”體制，形成集中統一、精簡高效的體制架構。以“最多跑一次”改革為牽引，營造市場化、法治化、國際化、便利化的營商環境，基本實現區內事區內結。完善開發區（園區）管委會自主運營模式，探索龍頭企業主導運營和引進區外專業企業運營等多種模式。建立適應市場化和專業化要求的班子配備及人才隊伍建設機制，鼓勵按程序實行全員聘任和末位淘汰制。（省委編辦、省委組織部、省委改革辦、省國資委、各市黨委政府，位列第一為牽頭單位，下同）

提升開放創新水平。充分發揮開發區（園區）的對外開放平臺作用，激發對外經濟活力，推動投資貿易便利化，集聚高質量外資，加強國際雙向投資，發展更高層次開放型經濟，加快形成國際競爭新優勢。瞄準世界科技前沿領域，加速建成一批具有國際先進水平的科創中心和研發平臺，加速催生新技術、新產品、新業態、新模式，優化創新發展生態體系，推動產業邁向全球價值鏈中高端。（省商務廳、省科技廳、各市黨委政府）

提升產城融合水平。突出以產促城、以城興產、以城聚人的發展理念，集聚一批重量級未來產業及先進制造業，培育行業領軍型企業，構建集產業鏈、創新鏈、人才鏈、服務鏈、資金鏈于一體的高端產業生態，著力打造數字經濟等若干世界一流產業集群。統籌產業與城市空間布局，促進生產、生活、生態融合發展，打造集高端技術服務、高品質生活服務、高標準公共服務于一體的配套體系，推動功能單一的工業園區向功能多元的城市空間轉變，打造“產、城、人、文”融合發展的現代化產業新城。（省發展改革委、省經信廳、省教育廳、省科技廳、省建設廳、省商務廳、省文化和旅游廳、省衛生健康委、各市黨委政府）

淘汰撤銷一批。對未能納入整合優化、轉型提升的開發區（園區）原則上逐步予以淘汰撤銷，結合國土空間規劃合理安排利用騰退土地，妥善分流安置相關人員。對淘汰撤銷開發區（園區）內的優質企業，各地要引導其集聚發展，按就近原則實行屬地管理，提供優質服務，做到政策不變、力度不減、責任不卸，同時不新增機構、不增掛牌子。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省科技廳、省自然資源廳、省商務廳、各市黨委政府）

轉型提升一批。鼓勵符合條件的開發區（園區），經一定程序有機更新并轉型成為高端要素集聚、主導產業特色鮮明、創新能力比較強的特色小鎮、小微企業園或創業創新園等。對開發相對成熟、具備城市功能的區塊，可轉化為城市街區并劃歸屬地政府管理。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省科技廳、省民政廳、省商務廳、各市黨委政府）

整合優化一批。依托現有國家級和省級開發區（園區），按照牌子就高、政策疊加、范圍適當的原則，保持原有國家級牌子不變，視情保留省級平臺牌子，推進區域范圍內各級開發區（園區）實質性整合。杭州、寧波兩市本級允許各整合形成2-3個開發區（園區），其余設區市本級允許各整合形成1-2個開發區（園區），縣（市、區）允許各整合形成1-2個開發區（園區），總量控制在150個以內。開發區（園區）空間范圍原則上要求相對集中連片，嚴格控制分片區數量。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省科技廳、省商務廳、各市黨委政府）

創建打造一批。組織實施“520”行動計劃，即按照創建制模式，依托自貿區、長三角生態綠色一體化示范區、國家級經開區和高新區、大灣區新區和科創走廊等重大平臺，今后5年在整合提升的基礎上，全省創建打造20個左右高能級戰略平臺，平臺原則上只保留國家級牌子。按照產城深度融合、綜合產出效益高、產業國際競爭力強、營商環境便捷高效等要求，發揮重大平臺在承載重大戰略和打造世界級產業集群中的強大支撐作用，形成我省承接國際化高端產業和國家級對外開放合作的重大戰略性核心平臺。相關創建辦法另行制定。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省科技廳、省商務廳、各市黨委政府）

三、深化體制機制改革

（三）大力度精簡機構設置。按照優化協同、統一高效的原則，綜合設置管理機構，整合形成空間相對集中連片的“一個平臺”、管理運行獨立權威的“一個主體”、集中統籌協同高效的“一套班子”。精簡整合內設部門，實施“扁平化”“大部門制”管理，實行統一規劃、統一招商、統一協調。不再保留的開發區（園區）管理機構一律撤銷，整合后的開發區（園區）不再保留各分片區管理機構。探索機構編制差別化配置，創新機構管理模式，管理機構應突出經濟管理和投資服務職能。（省委編辦、省發展改革委、省經信廳、省科技廳、省商務廳、各市黨委政府）

（四）分層次理清與屬地政府職能邊界。各類開發區（園區）盡快理順與屬地政府的關系，強化產業培育、人才引進、招商引資等經濟發展主業主責，依托屬地政府開展社會管理和公共服務，形成職能邊界清晰而又相互協調共享的合作機制。完善財政預算管理機制，探索獨立核算機制，建立與屬地政府投入和財政分成制度。開發區（園區）根據不同階段開發建設水平，及時調整職能和機構設置。鼓勵高能級戰略平臺全面托管所在行政區內的鄉鎮、街道，完善行政審批職能和城市服務功能，為推動產城融合提供體制支撐。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省教育廳、省科技廳、省民政廳、省財政廳、省商務廳、省文化和旅游廳、省衛生健康委、各市黨委政府）

（五）超常規改革干部人事和薪酬管理制度。在堅持黨管干部原則的前提下，探索推行全員聘用制、末位淘汰制改革，除黨工委書記、主任、紀工委書記外，其他班子成員及以下各類管理人員檔案封存，實行全員聘任競爭上崗。黨工委書記和主任鼓勵實行“一肩挑”。實行全員聘用制的開發區（園區）可按照有關規定自主確定薪酬水平、分配辦法。對特聘的高層次管理人才、各類專業技術人才，可按規定采取兼職兼薪、年薪制、協議工資制等多種分配方式，實行特崗特薪。允許開發區（園區）國有開發運營企業按市場化方式制定薪酬辦法。（省委組織部、省委編辦、省人力社保廳、省國資委、各市黨委政府）

（六）多元化重構開發建設模式。按照管理機構與開發運營企業合理分離的原則，通過改組、組建、引進等途徑，支持獨立的開發運營市場主體承擔開發建設、產業培育、投資運營等專業化服務職能，與管委會實行政企分開、政資分開。建立收益回報和風險分擔機制，支持龍頭企業以組建企業聯盟等方式對開發區（園區）或特定區塊實行整體性建設運營。積極支持符合條件的開發區（園區）開發建設主體通過上市、發行債券等方式融資。支持省內發展水平較高的開發區（園區）以市場化方式，輸出先進管理模式，整合或托管其他開發區（園區），形成具有浙江特色的跨區域開發區（園區）合作模式。（省發展改革委、省委編辦、省經信廳、省科技廳、省商務廳、省國資委、省地方金融監管局、各市黨委政府）

（七）全覆蓋推行“最多跑一次”改革。按照企業全生命周期，系統推進優化營商環境“10+N”行動。推進政務服務全流程網上辦理，實現政府核心業務“掌上辦事”和“掌上辦公”全覆蓋。普遍建立代辦制度，實現大項目統一代辦、一般項目全部網上辦理。根據建設需要賦予開發區（園區）管理主體相對獨立、完整的經濟社會管理權限，全面實行實體化運作，對于暫時不宜下放的管理權限，實行“見章跟章”制度，切實做到“審批不出區、辦事不出門”。對標國際公認標準，復制推廣自貿試驗區，進一步提升國際化、專業化、便利化等綜合服務能力和水平，優化科技創新機制，全面打造一流營商環境。（省發展改革委、省經信廳、省科技廳、省商務廳、各市黨委政府）

四、提升發展能級和水平

（八）強化龍頭帶動壯大企業主體。培育一批具有全球競爭力的一流企業、隱形冠軍和單項冠軍企業。引導龍頭企業集聚布局發展，發揮引領帶動作用，支持產業鏈上下游企業加強協同制造、協同創新，構建新型產業創新生態。加快“機器換人”，通過“互聯網+”加快從制造向“智造”轉變，加強品牌建設，提升企業品牌影響力。以培育本土企業總部和引進省（境）外企業總部為抓手，打造總量大、能級高、環境優的總部經濟發展高地。（省經信廳、省發展改革委、省科技廳、省商務廳、省市場監管局、各市黨委政府）

（九）推動多鏈融合做強主導產業。強化創新鏈、產業鏈、生態鏈分工協作和深度融合，每個開發區（園區）原則上不超過3個主導產業，推動產業集聚向產業集群轉型升級。實施產業鏈“鏈長制”等長效機制，增強產業鏈韌性，率先打造十大標志性產業鏈，加快形成未來產業鏈競爭力，打造制造業高質量發展示范園區。按照現代產業集群理念，加快改造提升傳統產業，全面推進數字化賦能，積極推動新興產業、龍頭企業、重大項目向開發區（園區）集聚，構建數字安防、人工智能、現代紡織、綠色石化、智能汽車、生命健康、電子商務等萬億級現代化產業集群，培育一批航空航天、量子信息等千億級特色產業集群。（省經信廳、省科技廳、省發展改革委、省商務廳、各市黨委政府）

（十）加強雙向合作構建開放新格局。積極參與“一帶一路”建設，大力推進國際產業合作園布局并爭取實現國家級開發區全覆蓋，探索建設境外經貿合作區，支持企業布局建設海外創新孵化中心和研發機構等載體，推動開發區（園區）境內外聯動。重點瞄準產業鏈和價值鏈中高端、隱形冠軍等開展招商引資，著力引進跨國公司地區總部和研發、銷售、物流等功能性機構。支持符合條件的開發區（園區）申請設立綜合保稅區，整合優化現有各類海關特殊監管區。（省商務廳、省發展改革委、省經信廳、省科技廳、杭州海關、寧波海關、各市黨委政府）

（十一）實施創新驅動激發開發建設新動能。加強區內公共研發平臺建設，推動創建國家企業技術中心、國家工程研究中心、國家制造業創新中心、國家技術創新中心等創新平臺，支持國家（重點）實驗室、省級（重點）實驗室、新型研發機構、產業創新服務綜合體等重大創新平臺優先在區內布局，推進打造具有較強科技創新能力的高新園區。引導企業加強科技研發經費支出，逐步提高R&D經費占GDP的比重，加強關鍵核心技術攻關，開發一批戰略創新產品。鼓勵開發區（園區）設立人才專項資金，加快集聚高層次創新人才。（省科技廳、省委組織部、省發展改革委、省經信廳、省財政廳、省商務廳、各市黨委政府）

（十二）突出特色小鎮理念實施有機更新。按照特色小鎮的理念，統籌產業與城市空間布局，促進生產、生活、生態融合發展，培育城市服務功能。突出精細化人文治理、品質化全生活鏈服務、高效化交通出行組織、循環化能源資源利用、數字化規劃建設運營、集約化綠色建筑營造、特色化人才吸引培育，加快實施開發區（園區）有機更新，建設數字園區、循環園區、美麗園區。（省發展改革委、省經信廳、省科技廳、省自然資源廳、省生態環境廳、省建設廳、省交通運輸廳、省商務廳、各市黨委政府）

（十三）執行最嚴標準優化空間結構。依托省域空間治理數字化平臺，突出空間資源要素“用管結合”，更好發揮發展規劃的統領作用和國土空間規劃的基礎作用，推進建設空間、虛擬空間、未來空間的規劃布局。禁止占用生態保護紅線區、基本農田保護區、水源保護區等各類保護區域，劃定開發區（園區）藍綠空間、公共設施等控制線，嚴禁任意擴大開發范圍，注重規劃“留白”。各類保護面積占比較高的管轄鄉鎮，原則上不再隸屬開發區（園區）托管。對功能布局基本定型、沒有后續拓展空間的開發區（園區），鼓勵調整為城市街區。支持重點生態功能區縣（市、區）在市本級或山海協作縣共建“飛地”園區。淘汰撤銷的開發區（園區）不再布局新的產業項目，引導各類企業和項目集聚發展。（省自然資源廳、省發展改革委、省經信廳、省科技廳、省民政廳、省生態環境廳、省建設廳、省商務廳、各市黨委政府）

五、完善保障措施

（十四）加強組織領導。發揮市、縣（市、區）兩級政府在開發區（園區）整合提升工作中的主體作用，建立健全主要領導負責的工作推進機制，各設區市負責統籌推進市本級和所轄各縣（市、區）開發區（園區）整合提升工作，確保全省總量控制在150個以內。省級層面重點負責創建打造20個高能級戰略平臺，相關工作納入省推進“四大建設”工作聯席會議機制。堅持全面從嚴治黨，健全權力運行監督機制。堅持省領導聯系高能級戰略平臺制度，積極發揮省級相關職能部門的指導服務作用，形成省市縣分工負責、統籌推進的工作合力。建立工作容錯糾錯機制，為干事創業營造良好氛圍。各設區市于2020年9月底前編制完成開發區（園區）整合方案，各縣（市、區）2020年底前編制完成整合方案，2021年底前完成全省開發區（園區）整合提升工作。（省發展改革委、省經信廳、省科技廳、省商務廳、各市黨委政府）

（十五）加大政策支持。按節約集約用地、畝均效益水平差別化配置新增建設用地。整合后的開發區（園區）以外原則上不再新增工業建設用地，重大產業項目獎勵指標全部用于整合后的開發區（園區）建設。構建低效工業用地退出機制，完善存量土地盤活機制。省財政整合相關領域資金，對于開發區（園區）整合完成情況好的地區予以獎勵，支持開發區（園區）整合提升建設。各市縣政府應加大對開發區（園區）的支持力度。支持銀、企、基金協同組建產融基金。創新人才創業融資政策，優先支持入選國家級、省級各類人才項目的高層次人才。全省重大產業項目、省市縣長“152”項目，優先布局在整合后的開發區（園區）。省級相關要素資源重點保障20個高能級戰略平臺，適時出臺支持政策意見。其他開發區（園區）以各市、縣（市、區）為主保障要素供給。（省自然資源廳、省委組織部、省發展改革委、省財政廳、各市黨委政府）

（十六）強化督查考核。創新開發區（園區）統計管理制度，加快建立以績效為主要標準的統計監測和綜合評價體系。省級相關部門要堅持每年對口組織督查考評工作，按照“誰主管、誰負責”的原則，相對統一考評標準，統籌實施分類考評。重點對畝均稅收、畝均增加值、全員勞動生產率、研發經費投入強度、單位能耗增加值、單位排放增加值等方面指標進行綜合評價，評估結果及時向全省通報。發揮各級人大的監督職能作用，加強對開發區（園區）預算的審查監督。（由省發展改革委、省人大常委會辦公廳、省經信廳、省科技廳、省商務廳分別牽頭，會同省統計局、各市組織實施）

（十七）建立獎懲機制。鼓勵各市建立要素等支持政策與評估結果直接掛鉤機制。全省綜合評價排名前10名的，考核年度的薪酬水平可提高0.1-1系數；綜合評價排名后10名的，考核年度的薪酬水平可降低0.1-1系數。各市對處于全省綜合評價平均水平以下的開發區（園區）應實施分類分檔核減要素保障指標。各市、縣（市、區）開發區（園區）整合完成情況和年度考評結果將納入省政府年度督查激勵獎勵。（由各市黨委政府組織實施）